90 років сучасної державної служби в Україні: уроки національної адміністративної традиції 

 

 

Сьогодніперед Україною стоять виклики, пов’язані з загальною світовою тенденцією до глобалізації. Насамперед, вони зумовлені процесами її європейської та євроатлантичної інтеграції. Ключову роль у цих процесах відіграє її головний інструмент – вітчизняна державна служба, функціонування якої зумовлює якість державного управління.

На жаль, лише за останній рік Україна аж на 11 пунктів погіршила й без того ганебно низький показник якості державних і громадських інститутів у світових рейтингах, спустившись із 104-го на 115 місце. (Звіт про глобальну конкурентоспроможність, що оприлюднюється щорічно на Всесвітньому економічному форумі в Давосі). Низька якість державного управління – головне гальмо економічного розвитку, особливо – в умовах, коли Україна стала повноправним членом СОТ. Країни ЄС та СОТ – наші головні торгові партнери, і успіх економічної співпраці з ними залежить від якості роботи адміністративної машини в першу чергу.

Необхідність реформування вітчизняної державної служби для нас очевидна. При цьому ми рухаємось, у першу чергу спираючись на європейський досвід. Разом з тим, у порівнянні з країнами ЄС, це – рух у «наздоганяючій моделі» - так вийшло, що, живучи з ними в одному хронологічному періоді, у вимірі історичного часу, особливо стосовно   державотворчих процесів, ми від них значно відстаємо.

Іншим джерелом для планування реформи державної служби є наша власна адміністративна традиція.

У 2008 році ми маємо нагоду відзначити 90-річчя сучасної української державної служби. Як показали попередні результати наукового дослідження з історії вітчизняної державної служби, яке виконується на замовлення Головдержслужби, своїм корінням вона сягає часів княжої Русі; паралельно з військовою структурою у козацьку добу Богдана Хмельницького також була розвинута ієрархія цивільних посад. Але як окремий інститут національної держави державна служба у її нинішньому розумінні – статус державних службовців урегульований законом, уповноваження державних службовців на здійснення функцій держави, а також отримання ними заробітної плати з державного бюджету – з’явилась у часи Української Держави гетьмана Павла Скоропадського – однієї з перших спроб побудови на теренах українських земель, які перебували у складі Російської імперії, незалежної української держави.

Чому саме 90-річчя? Які саме підстави дають нам можливість так вважати? На відміну від уряду УНР доби Центральної ради 1917-18 р.р., а також і Директорії 1918 року, гетьман Скоропадський вважав одним з головних своїх завдань побудову професійної державної служби, і зосереджував на цьому значні зусилля. Про це свідчать його підходи до підбору персоналій на посади в апараті управління за принципом насамперед професійності, а не національного чи політичного забарвлення.

Саме з метою побудови державного апарату у часи гетьманату Скоропадського було прийнято та значною мірою впроваджено, у доповнення до Закону про тимчасовий державний устрій, цілу низку системних законів, які уперше в історії України на законодавчому рівні закріпили основу інституту державної служби.

Чільне місце тут займає Закон про урочисту обітницю урядовців і суддів та присягу військових на вірність Українській Державі – таким чином було закладено один з головних механізмів, який став невід’ємним атрибутом вступу на державну службу – складання присяги. При цьому присяга не була лише символом – вона була обов’язковою умовою набуття статусу державного службовця. Цей елемент суттєво вирізняє державну службу у часи Скоропадського, зокрема, від урядової служби у відомствах УНР доби Центральної ради, яка просто у відповідному законі проголосила збереження усіх урядових відомств Російської імперії, які існували на українських землях, і усіх службовців у них.

Наступниймомент – Законом про нормальний розпис утримання службовців в центральних урядових установах цивільних відомств від
26 червня 1918 року в Українській Державі було фактично запроваджено аналог нинішньої системи категорій посад та рангів державних службовців – систему класів посад та рангів пенсії урядовців, а також схему посадових окладів. Важливо, що уже тоді, заробітна плата державних службовців, у кращих нинішніх європейських адміністративних традиціях, встановлювалась законом.

Іще однією досить важливою рисою тогочасної державної служби став Закон про порядок призначення на урядову службу, ухвалений гетьманом 24 липня 1918 року. У чомусь ця система нагадує нинішню: порядок призначення урядовця залежав від класу посади, причому кандидатури для призначення гетьманом на вищі посади державних службовців (заступники міністрів, директори департаментів) попередньо узгоджувалися з Радою Міністрів.

Отже, гетьман Скоропадський розумів необхідність створення саме національної урядової машини, і створювана на той час урядова служба мала суттєві елементи демократії, базувалась на кращих традиціях українського козацтва. У той же час, як людина раціональна, у її побудові він запозичив певні технічні та організаційні процедури «государевой службы» Російської імперії, які не суперечили його підходам у побудові національної державної служби. Разом з тим, гетьманові Скоропадському у силу бурхливого розвитку історичних подій так і не вдалося завершити розпочату реформу і втілити заплановане – розробити комплексний нормативний акт про державну службу.

Чому так вийшло? По-перше, політична ситуація. Формуючи центральний та місцевий апарат на принципах професійності, гетьман, до прикладу, отримував звинувачення у «русифікації» влади, коли на посади губернських та повітових старостів було призначено кількох дореволюційних діячів. Були випадки, коли професійні урядовці, у силу приналежності до ворожих гетьманові політичних сил, не йшли на урядову службу.

По-друге, Скоропадський стикнувся з надзвичайно складною навіть у наші часи кадровою проблемою місцевих органів влади. Його уряду так і не вдалося створити розгалужений апарат на місцях. Головною причиною цього стала неможливість забезпечити професійними кадрами губернські староства, що дозволяло старостам на місцях перевищувати свою владу й звалювати потім усю провину на центральний уряд, дискредитуючи його. По суті кадрами не було забезпечено навіть центр, роль якого належало Києву, про губернські староства годі уже й говорити.

І, по-третє, не завершивши формування засад державної служби, годі уже й говорити про систему спеціального навчання урядовців, яке тоді було вкрай необхідним. А спеціалісти «старої школи», діючи застарілими методами імперської доби, непопулярними у народі, не встигали за розвитком подій та не відповідали вимогам часу. Саме тому у добу Української Держави Скоропадського відчувався постійний «кадровий голод», особливо на місцевому рівні, що негативно впливало на стан справ у державі.

Наша нинішня ситуація дещо відрізняється від 1918 року, і ми маємо більш суттєві передумови для створення в Україні професійної і політично нейтральної державної служби європейського зразка. Ми маємо свою систему державної служби, яка, безумовно, більш розвинута, ніж у ті часи, разом з тим, проблема «кадрового голоду» і нині є актуальною. Особливо – на місцевому рівні, де, до прикладу, уже більше року не можуть бути заповненими більше 1 % (7) посад голів райдержадміністрацій, більше півроку – іще майже 7% (40); лише 2,5 % числа призначених голів райдержадміністрацій мають стаж роботи на керівних посадах більше трьох років. Іншим, але досить вагомим наслідком «кадрового голоду», є постійна наявність вакантних посад в органах виконавчої влади – від 10 до 15% їх граничної чисельності.

Ще одна схожість з епохою Скоропадського – питання професійної підготовки державних службовців. При гетьманові на це просто не стало рук. Нині ж у нас така система, що має у своїй основі підготовку університетського типу, яку лише здалеку можна оцінити як професійну; підвищення кваліфікації, під час якого державні службовці отримують досить цінну інформацію для роботи та самовдосконалення, але не конче необхідні їм нові професійні навички – від аналізу політики та підготовки й обґрунтування варіантів політичних рішень до управління часом й елементарними навичками щодо планування свого робочого дня.

Головними загрозами для Української Держави гетьмана Скоропадського були, насамперед, зовнішні: Антанта – на заході, Радянська Росія – на сході, і ці загрози були вагоміші, ніж усі внутрішні. Порівнюючи з тими часами, для України сьогодні внутрішні загрози перевищують зовнішні, у тому числі – низький професіоналізм державних службовців, що призводить до низької якості державного управління у цілому. Як було сказано вище, це одна з найбільш небезпечних внутрішніх загроз сьогодення для нашої держави.

Отже у нас є шанс та усі передумови, аби використати власний досвід побудови національного державного управління та державної служби, у тому числі – досвід Української Держави гетьмана Павла Скоропадського, для побудови в Україні професійної й політично нейтральної державної служби.